Büyükşehirlerimiz için 6360 Sayılı Kanun Bağlamında Öne Çıkan Tespitler, Tenkitler ve Teklifler

Bu haftaki makalem, bu konuda iki haftadır yazdığım yazılarım üçüncüsü olmaktadır. Daha önce Büyükşehirlerimizin durumunu, yasal mevzuatını ve yapılan değişiklikleri izah etmiştim. Şimdi tespit, tenkit ve tekliflere geçebiliriz:

Her şeyden önce yeni Kanun’un yerel yönetim ve mülki yönetim sistemlerimizde ciddi ve kapsamlı değişimler getirdiği su götürmez bir gerçektir. Önce 29 İlde, sonra Ordu vilayeti ilavesiyle 30 ilde; il özel idareleri, belde belediyeleri, köyler, bucaklar ve ilgili yerel yönetim birlikleri kalkmıştır. Büyükşehir belediyeleri il mülki sınırlarını kapsayan bir görev ve yetki sahasına ulaşmıştır. Küçük nüfuslu belediyeler (2 bin altı) ve köyler mahalleye dönüşmüştür. Belediyelere yeni görevler verilmiştir. Bütün bunların ve Kanun’daki diğer hükümlerin hem yerel hem de mülki idare sistemlerimizde derin etkiler oluşturması kaçınılmazdır. Bu etkileri iyi hesap edip, uygulamaları ona göre yapmak ve olumsuz etkileri asgariye indirmek gereklidir. Bu Kanun, esasında “optimal ölçek” konusunda çağdaş dünyadaki eğilimlere uygun düşmektedir. Yönetim kademelerinin ve birimlerinin sayılarının azaltılması ve optimal yönetim alanına ulaşılması geçtiğimiz yüzyılın özellikle son çeyreğinden itibaren rağbet gören bir idari reform uygulamasıdır. Bununla en ekonomik düzeyde hizmet ve yatırımların sağlanmasına ve “alan ve nüfus optimalitesi” elde edilmeye çalışılmaktadır. 6360 sayılı bu Kanun, şimdiye kadar yeterince hizmet alamamış yerleşim yerlerinin ve beldelerin daha iyi hizmet almalarını sağlayabilecek düzenlemelere sahip. Gelir yönünden güçlendirilen büyükşehir belediyeleri, devralacakları il özel idaresinin imkânlarını da iyi seferber edebilirlerse, yeterince hizmet ve yatırım yapma gücüne sahip olmayan köylerin ve belde belediyelerinin bu açıklarını kapatma imkânı doğabilir. Kanun’da genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere aktarılacak payların sadece nüfusu göre değil, aynı zamanda yüzölçümüne göre verilmesi de olumlu bir yeniliktir. Köyden mahalleye dönüşen yerlerin alt yapı hizmetleri için belediye ve bağlı yönetimlere yatırım bütçelerinin % 10’unu 10 yıl süreyle ayırma zorunluluğu getirilerek bu yerlerde etkin hizmet yürütme ve yeni yatırımlar yapabilme olanağının sunulması kuşkusuz yararlı bir yöntem olmuştur. Yatırım bütçesi yerine aynı oranın bütçe genelinden ayrılması durumunda hizmet ve yatırımların daha da etkin ve hızlı gerçekleşmesi mümkün olabilecektir. Kanun, il sathında bir “imar bütünlüğü” nün sağlanmasını da kolaylaştıracaktır. Parçalı (partiküler) uygulamalar yerine vilayetin tümünü ve gerekli bütün verileri görerek ve yerleşim yerlerinin gelişim akslarını birlikte düşünerek yapılacak bir imar planlaması mutlaka daha sağlıklı ve kalıcı olabilecektir. Diğer yandan büyük alan yönetimi, il düzeyinde fiziki planların yanı sıra ekonomik, sosyal ve kültürel planlamaları da içeren bir “tümleşik stratejik plan” ( bütünsel plan) yapılması için de verimli bir zemin sunmaktadır. Ancak, mevcut büyükşehir belediyelerinde imar uygulamaları alanında yaşanan sorunlar, gecekondulaşmanın bir türlü çözülememiş olması, sürüp giden yolsuzluk ve yozlaşma eğilimleri, şehir rantının vergilendirilememesi, bu alandaki beklentinin boşa çıkabileceği ihtimalini de akla getirmiyor değil. Yukarıda sıralanan olumlu ve umut verici hususların yanında yeni sistemin “katılım ve demokrasi” yönüyle bazı sakıncalar barındırdığı da söylenebilir. Yerel düzeyde vatandaşların siyasete ve yönetime katılımının azalması, seçilmiş kişilere yakınlığının önemli ölçüde gerilemesi söz konusu olabilecektir. Karar mekanizmalarına vatandaşın katılımını daha etkin kılmaya çalışırken, katılım mesafesi ve kolaylığı zora girecektir. Bu ise, başta “subsitiyarite” (yerindenlik) olarak anılan “hizmette vatandaşa yakınlık” prensibi olmak üzere Avrupa Birliği kriterlerine uygun düşmemektedir. Ayrıca Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartnamesi’nin 5. Maddesine göre, yerel yönetim sınırlarında değişikliğin, imkanlar dahilinde bir referandumla gerçekleştirilmesi gerekir. Söz konusu referandum, bu süreçte yapılmamıştır. Yasanın bu haliyle “yerelleşmeye” hizmet ettiğini söylemek güçtür. Sözü edilen Kanun, Anayasanın “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılayan…” ifadesinde yer alan “il” “belediye” ve “köy”, halklarının iç içe girmesine meydan verecektir. “Belediye” halkının görevini üstlenen birimlerin Anayasaya uygun düşmeyen bir ifadeyle “il” ve “köy” halkının görevini üstlenen idarelerin görev ve yetkilerine el atması anlamına gelecektir. Olası Yeni Anayasada bu durumun açıklıkla ele alınması ve yasal düzenlemelerin birbirini destekler mahiyette gerçekleşmesi beklenir. Esasında belediyecilik uygulaması geniş kırsal alanlara hizmet vermeye çok da uygun değildir. Yerel yönetimlerin dünyada gelişimine ve pratiklerine göz atıldığında kırsal alanları kapsayan belediyecilik anlayışı ve uygulamasının neredeyse hiç gelişmediği görülür. Kırsal alanlar için daima özel yerel yönetim modelleri geliştirilmiştir. Yerel yönetim kademelenmesinde büyük alan belediyelerinin yanında genellikle bir “il yerel yönetimi” uygulaması gözlenir. Bunun adı ülkeden ülkeye farklı olsa da, işlevleri büyük ölçüde aynıdır. Bu yerel birimler, belediye sınırları dışında kalan kırsal alan yönetimini ve genel olarak yerel nitelikli “territorial” yönetimi gerçekleştirirler. Bazen de ABD’de olduğu gibi “Special Districts” denilen belediye dışında belli hizmetlere yönelik özel yerel yönetim birimleri uygulanabilmektedir. Bu Kanun, İl sistemi üzerinde çok köklü ve kapsamlı değişiklikleri de barındırmaktadır. Kanun getirdiği hükümlerle özellikle büyükşehirlerde il idaresi sistemini aşındırması olasıdır. İl sisteminin önemli bir dayanağı olan ve bütçesini karşılayan il özel idarelerinin kaldırılması, eğer doğacak boşluklar iyi telafi edilemezse, Türkiye idaresinin bel kemiği olan il yönetiminin zaafa uğraması ve bu mühim idari kademenin atıl kalması mümkündür. Kanun bu yönüyle taşrada “devletin tarafsızlığını ve hukukun üstünlüğünü” uygulayacak makamların zayıflamasına ve zaman içerisinde deyim yerindeyse güdük kalmasına yol açacak bir potansiyele sahip gözükmektedir. Ülkemizde geleneksel ve benimseniş bir yönetim şekli olan il idaresi sistemin aşınması kamu düzeninin sağlanmasında güçlüklere sebebiyet verebilecektir. Gerçekte il İdaresi sistemi yerel demokrasinin de sağlıklı yürümesinin en büyük teminatlarından biridir. Anayasal ifade ile “mahallî müşterek ihtiyaçları” karşılamak üzere kurulmuş kamu tüzel kişileri olan yerel yönetimlerin güçlenmesi ve il özel idarelerinin kaldırılması, il sisteminde ortaya çıkacak bu boşluğu dolduramayabilir. Bilindiği gibi yerel yönetimlerin devleti temsil etme gibi bir görev ve kaygıları yoktur ve organları seçimle geldikleri için güçlerini devletten değil, yerel halktan almaktadırlar. Bu ise fren-denge sistemi denilebilecek bir modelle dengelenmeye muhtaç bir idari formatı ifade eder. Büyükşehir belediye sınırlarının il sınırlarına çıkarılmasıyla bölgesel yönetimler ihdas edilmesi gibi bir algı kamuoyunda tartışılmaktadır. Bu Kanun her ne kadar böyle bir yapılanma getirmese de, vatandaşların bu yanlış algı hususunda daha net bir şekilde bilgilendirilmesi gerekmektedir. Bu uygulamanın bölgesel otonomiyle siyasi, idari ve hukuki bakımlardan bir bağlantısının olmadığı ve Kanunun böyle bir yapılanmaya yol açmayacağı hususunda kamuoyu aydınlatılmalıdır. Yeni kanun bir “bütünşehir” uygulaması anlamına gelir. Ülkemizdeki büyükşehir belediyelerinin bu radikal ve kritik değişime ne derecede hazır oldukları cevaplanması gereken bir sorudur. Bu sorunun cevabını vermek de oldukça zordur. Kocaeli ve İstanbul örnekleri ülke geneli için geçerli tümüyle geçerli olamaz. İstanbul ve Kocaeli’nde kentte sunulan hizmetlerin koordinasyonunu gerekli kılacak yapılanma epeyce mevcuttur. Yeni kurulan büyükşehirlerin hiçbirinde koordinasyon gerektirecek hizmet bütünlüğünü zorunlu kılan fiziki ve donanımsal koşullar çok yeterli bulunmamaktadır. Ankara’nın Nallıhan ilçesi merkeze 170 km’dir. Nallıhan merkezine 30 km mesafede ilçenin köyleri vardır. Bu durumda Ankara Büyükşehir Belediyesi 200 km mesafedeki bir köyün ihtiyaçlarına yetişmesi ve bunları gerçekleştirecek etkinliği sergilemesi elbette ilave tedbirleri ve yüksek bir eforu gerektirmektedir. Getirilen yeni sistem büyükşehir belediyelerinde yeterli kaynakların, araç-gereç ve donanımın ve elbette yeterli sayıda nitelikli kadroların mevcudiyetini lüzumlu kılmaktadır. Bunların sağlanması ve etkin olarak kullanılması kısa vadede oldukça zor görünmektedir. Bilhassa görece geri kalmış yörelerimizde büyükşehir belediyelerinin tüm il sahasında etkin ve başarılı olmaları hiç de kolay olmayacaktır. Bu sürecin sağlıklı atlatılabilmesi için il özel idarelerinin sahip olduğu tüm kaynak ve donanımların hiç bozulmadan ve kadroları dağıtılmadan adeta bir tabela değişikliğiyle büyükşehirlere intikali, büyükşehir yönetimlerine zaman kazandıracak ve mevcut hizmetlerdeki olası aksamaların önüne geçilebilecektir. Yeni sistemin başarısı, büyükşehir belediye başkanlarının yetkinlikleriyle de doğrudan ilgilidir. Böyle bir modelde liderlik etme kapasitesine sahip, vizyoner, donanımlı, çağı okuyabilen, eşgüdüm ve yönlendirme kabiliyeti yüksek, çağdaş denetim uygulamalarını yapabilecek, istişareye önem veren, uzmanlıklara başvuran, etkili danışmanlarla çalışan ve Meclisle etkileşimi pozitif bir Başkan, hiç kuşkusuz, sistemin kolay oturmasına ve büyük alanların ve kaynakların etkin ve rasyonel yönetilmesine hizmet edebilecektir. Burada unutulmaması gereken bir husus vardır; büyükşehir belediye başkanıyla hükümetin, hatta bir başkan ile belediye meclisi çoğunluğunun farklı siyasal partilerden olması durumunda il genelinde kamu hizmetlerinin aksaması bir ölçüde söz konusu olabilecektir. İl sınırları ile örtüşen büyükşehirlerde güçlü belediye başkanlığı yapısı ile birleşince politik olarak karşı konulması zor, güç odakları oluşması muhtemeldir. Bundan ötürü Avrupa ülkelerinde merkezi hükümetler büyükşehirlerde uygulayacağı büyük projeleri valilikler aracılığı ile uygulamaya koymakta büyükşehirlerde merkezi hükümetin mali ve hukuki denetimini artırmaktadır. Mahallelerin tüzel kişiliği ve kendi başlarına karara alma ve uygulama olanakları bulunmamaktadır. Tüzel kişiliği kaldırılan ve mahalleye dönüştürülen köylerin birçoğu farklı kültürel kimlik ve yapı barındırmaktadır. Ülkemizdeki büyükşehir belediyesi karar mekanizmalarına katılım süreçleri incelendiği zaman tüzel kişiliği kaldırılan bu küçük toplulukların ve birimlerin artık karar mekanizmalarına katılımları söz konusu olamayacaktır. Ayrıca ülkemizde köyler bir yerel yönetim birimi bir hizmet birimi olmanın ötesinde vatandaşlar için bir kimlik ve aidiyet duygusunu sağlayan birimlerdir. Bu kapsamda bu yasa açıkça bölgesel farklılıkların ve çeşitliliğin korunmasını amaçlayan “subsidiyarite” ilkesine aykırı görülebilir. Ayrıca büyükşehir belediyelerinin il sınırları ile birleştirilmesi sonucu bu alt birimlerin oluşturmuş oldukları birlikler de ortadan kalkacaktır. Oysa bu birliklerin önemli ve faydalı işlevleri bulunmaktaydı. Diğer taraftan büyükşehir belediyelerinin yüklendikleri geniş alandaki görev, yetki ve sorumlulukların yerine gereğince getirilmesi için genel bütçe gelirlerinden aktarılacak ödeneklerin ve tahsis edilen payların süresi içinde ve mevzuata uygun bir şekilde verilmesi önem arz etmektedir. Hem büyükşehir belediyelerinin hizmetlerini il düzeyinde yürütürken, hem de merkezi yönetimin gerekli mali destekleri temin ederken tarafsız olmaları, seçmenlerin oy rengine göre hareket etmemeleri ve siyasi polemiklerden uzak kalmaları da kamu hizmetlerinin tarafsızlığı ve adilliği anlamında dikkat edilmesi gereken bir husustur. Son yıllarda pandemi, ekonomik zorluklar, işsizlik, yüksek enflasyon gibi faktörler nedeniyle büyükşehir belediyelerinin ve diğer belediyelerin mevzuattan da kaynaklanan sosyal destek, istihdam alanları açma ve meslek edindirme, dezavantajlı gruplara maddi ve maddi olmayan yardımların yapılması gibi kamusal görev ve sorumluluklarını da yerine getirmeleri konusunda hassas ve üretken davranmaları beklenmektedir. Dijital çağın gerekliliklerine odaklanarak hizmetlerin, dijital olanaklar kullanılmak suretiyle daha hızlı, ekonomik, verimli ve adil bir şekilde yerine getirilmesi sağlanabilir. E-Devlet ortamında ve kurumsal web ortamında büyükşehirlerin daha etkin olmaları ve gelişmelere ayak uydurmaları vatandaşlar ve belediyeler açısından yararlı olacaktır. Kentsel Dönüşüm, Kentsel Ulaşım, Kent Güvenliği, Akıllı Kent, Sürdürülebilir Kentsel Gelişme, Kentsel Yaşam Kalitesi, Kent Markalama ve Kent Ekonomisi gibi öncelikli alanlarında büyükşehirlere önemli görevler ve sorumluluklar düşmektedir. Bu kurumlar belirtilen alanlardaki ihtiyaçlara göre uzman personel, teknolojik donanım, çağdaş yönetim teknikleri ve etkili liderlik argümanlarına başvurarak daha başarılı sonuçlar alabilir.